Raport z konsultacji Programu otwierania danych

I. Przebieg i podsumowanie konsultacji

Konsultacje trwały od 16 maja do 16 czerwca 2016 r. Wpłynęły uwagi od 14 podmiotów. Ich autorzy wyrażali poparcie dla Programu oraz gotowość współpracy przy jego wdrażaniu.

Głosy aprobaty odnosiły się m.in. do koncepcji powołania w każdej instytucji specjalnego stanowiska odpowiedzialnego za ponowne wykorzystanie danych.

W związku z tym, że większość respondentów ankiety (będącej jedną z podstaw stworzenia Programu) wskazało, że celem pozyskiwania przez nich danych jest użycie ich do działalności naukowej i edukacyjnej, postulowano realizację ściślejszej współpracy z resortami szkolnictwa wyższego oraz edukacji narodowej.

Zwrócono również uwagę na konieczność stworzenia komplementarnej polityki otwierania zasobów kultury.  
Zaproponowano także, by każdy z resortów wdrożył osobną politykę udostępniania danych dotyczących badań i analiz prowadzonych przez podległe lub nadzorowane jednostki.

Pojawiła się opinia, że wprawdzie otwarte formaty danych ułatwiają ich przetwarzanie, to wysoką interoperacyjność zapewniają dopiero standardy danych przyjęte lub wdrażane przez wiele niezależnych podmiotów. W ślad za nią sugestia, aby to standardy danych były postulowane jako najwyższy stopień otwartości danych. Zdaniem autora, ich katalog powinien być otwarty, a sugestie powinny być dodawane biorąc pod uwagę aktualne trendy propagowane przez International Organization for Standardization, Open Goverment Partnership oraz International Open Data Confernce.

Wiele głosów polemizowało z formatami plików danych, wymienionymi w zał nr 1.

Jako niewystarczające – w sensie zaproponowanych rozwiązań i obszarów – oceniono propozycje zawarte w zał. nr 2.

II. Zgłoszone uwagi i stanowisko MC

1. Uwagi ogólne

1.1 Szereg uwag dotyczyło Biuletynów Informacji Publicznej

Zdaniem opiniujących Program rolą Ministerstwa Cyfryzacji powinno być wspieranie i rozwój systemu dostępu do informacji również za pośrednictwem stron BIP, gdyż nie istnieją żadne inne, formalne metody egzekwowania prowadzenia stron BIP i publikowania w nich aktualnych informacji. Im więcej podmiotów będzie prowadziło strony BIP zgodnie z warunkami określonymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz aktami wykonawczymi do niej, tym łatwiej będzie realizować politykę otwierania danych za pośrednictwem Centralnego Repozytorium.

Ponadto, brak informacji o dostępnych zasobach jest pierwszą kwestią do uzupełnienia, jeszcze przed otwieraniem tych rejestrów. Proces powinien być usystematyzowany.

Problemem pozostaje również ograniczony dostęp do informacji zawartych w Biuletynie Zamówień Publicznych. Warto skoncentrować się na poprawie tego systemu, aby zwiększyć przejrzystość zawartych w nim danych publikując je w popularnym Open Contracting Standard.

Zdaniem opiniujących niewykorzystanym instrumentem wspierającym realizację celu Programu pozostaje Scentralizowany System Dostępu do Informacji Publicznej (według różnych szacunków kilkadziesiąt podmiotów zobowiązanych do prowadzenia Biuletynów Informacji Publicznej nie posiada lub nie aktualizuje stron tych publikatorów).

Postulowano, by dostęp do informacji w BIP-ach i CRIP uległ harmonizacji, bez łączenia obydwu systemów, tak aby pozostawić ambitnym podmiotom publicznym możliwość rozwijania swoich stron Biuletynu.

1.2 Uwagi dotyczące CRIP

Wskazano, że program powinien uwzględniać nie tylko dane przekazywane do CRIP, ale również odnosić się do całościowej polityki obejmującej otwieranie instytucji publicznych. Co prawda, wyznaczone w pkt 8 Programu zadania strategiczne na lata 2016 – 2020 przewidują poprawę jakości zbieranych i udostępnianych danych publicznych niezależnie od miejsca przechowywania i udostępniania zgodnie z filarami otwartości oraz standardem udostępniania danych, ale proponowane w załączniku nr 1 do Programu zmiany przewidują wyłącznie publikację w CRIP.

Zdaniem jednego z opiniujących Program istnieją istotne rodzaje danych, których natura (złożoność, rozmiar, zmienność) powoduje, że udostępnianie za pośrednictwem CRIP byłoby jedynie utrudnieniem dla użytkownika.  W takim wypadku wystarczy umieścić w CRIP informację o tym, w jaki sposób są one udostępniane u źródła.

1.3  Poszerzenie grona interesariuszy – jednostki samorządu terytorialnego, dane dla obywateli, rola organizacji pozarządowych, środowiska naukowego

Opiniujący Program zwrócili uwagę na potrzebę stworzenia samorządom możliwości udziału w Programie (z uwagi na fakt, że wiele z danych, o których mowa w wynikach badań, to dane samorządowe): albo poprzez umożliwienie wspólnej nauki przedstawicielom administracji centralnej i samorządowej albo stworzenie osobnej możliwości dla administracji samorządowej.

Zdaniem opiniujących Program w przypadku danych udostępnianych przez JST jest nieporównywalność danych publikowanych przez różne JST na ten sam temat. Istotnym zadaniem Programu powinna być stymulacja ustanawiania i wdrażania zestawów dobrych praktyk w zakresie standardów publikacji danych. Kluczowe standardy powinny być wpisane do KRI lub podobnej rangi dokumentów, a większość powinna powstawać jako wzorce uzgodnione w wyniku współpracy między rządem i samorządem z udziałem organizacji samorządowych.

Zgłoszono postulat, aby w komunikatach dotyczących otwierania danych publicznych unikać zbyt pochopnego upraszczania i sprowadzania roli obywateli tylko do biernych "konsumentów" czy też "użytkowników końcowych" danych publicznych. Obywatele, tak samo jak pośrednicy, tacy jak przedsiębiorcy czy organizacje pozarządowe też mogą i powinni aktywnie korzystać z danych - nie tylko przez dostęp, ale przez ich ponowne wykorzystanie. Chodzi nie tylko o język dokumentów, ale podkreślenie, że podstawowym celem otwierania danych publicznych powinno być zwiększenie udziału obywateli we współdecydowaniu. Zdaniem opiniodawcy w konsultowanym dokumencie powyższe kwestie nie zostały wystarczająco wyraźnie wyartykułowane. Zgłoszono również uwagę, że w Programie brakuje uwzględnienia celu zmierzającego do ograniczenia sfery ubóstwa w Polsce. Zdaniem autora siłą otwartych danych nie jest jedynie tworzenie miejsc pracy w innowacyjnych gałęziach gospodarki, ale również możliwa dzięki nim analiza problemów społecznych i reakcja na nie. Dlatego Program musi uwzględniać  ten obszar, gdyż bez niego, w dziedzinie gospodarki ograniczy się jedynie do wspierania rynku pracy obejmującego wąską grupę osób, natomiast całe obszary problemów społecznych pozostaną nie załatwione.

Pojawił się postulat uwzględnienia zlecania organizacjom pozarządowym zadań związanych z weryfikacją użyteczności opublikowanych w CRIP danych, ich wiarygodności i wewnętrznej spójności, udzielaniem przez NGO pomocy dla instytucji w zidentyfikowaniu najbardziej potrzebnych zestawów danych oraz w ich przygotowaniu do publikacji, opracowaniem przez NGO najbardziej użytecznych form przygotowania i prezentacji danych.

W punkcie 8.5 dotyczącym priorytetów współpracy, jako partnerzy do dialogu i współpracy wymienione są organizacje pozarządowe jako partnerzy do działań edukacyjnych i wymiany doświadczeń, jednostki samorządu terytorialnego jako dostawcy danych oraz organizacje międzynarodowe jako partnerzy do wymiany dobrych praktyk. Zgłoszono postulat, by do tego grona włączyć przedstawicieli środowiska naukowego, które jest jednym z istotnych beneficjentów otwierania danych, posiada kompetencje w zakresie ich analizy oraz długoletnie, ugruntowane doświadczenie w zakresie tworzenia standardów otwierania, udostępniania i przechowywania danych, które w nauce zostały zapoczątkowane znacznie wcześniej, niż w administracji.

1.4  Szkolenia, zatrudnienie, zakup sprzętu, promocja

Wpłynęła opinia wskazująca, że jednym z kluczowych elementów dobrej strategii otwierania danych powinno być prowadzenie szkoleń dla pracowników urzędów na temat otwierania danych w sposób kompleksowy i stały oraz ukierunkowany na jak najlepsze rozwiązywanie praktycznych problemów pojawiających się w ramach bieżącej pracy przy danych.

Ponadto, zdaniem opiniujących, wprowadzenie polityki otwartych danych w poszczególnych instytucjach będzie wymagało oprócz, wskazanych w Programie kosztów szkoleń, poniesienia kosztów zatrudnienia dodatkowego personelu, zakupu sprzętu lub oprogramowania. Program mógłby również zawierać zalecenie stworzenia w każdej z jednostek nim objętym, etatu osoby odpowiedzialnej za przygotowywanie i udostępnianie danych.

Ponadto, pojawił się postulat opublikowania (w ramach centralnego repozytorium informacji publicznej), materiałów informacyjnych dotyczących standardów otwierania danych publicznych. Przykładowo, niezbędne jest przetłumaczenie na polski modelu "5 star open data", będącego kluczowym narzędziem standaryzacji procesu otwierania danych. Dodatkowo rekomendowano utworzenie materiałów edukacyjnych online (np. w postaci kursu MOOC do indywidualnej realizacji).

Zgłoszono również potrzebę utworzenia centrum kompetencji ds. otwierania danych publicznych, którego zadaniem będzie wspieranie instytucji administracji publicznej w realizowaniu Programu otwierania danych publicznych. W opinii pomysłodawcy celem takiego centrum powinno być zapewnianie bieżącego wsparcia, prowadzenie działań edukacyjnych, ale także realizacja działań innowacyjnych, animujących proces otwierania i wykorzystywania danych publicznych (w połączeniu ze źródłem finansowania działań ‐ np. w postaci konkursu grantowego). Jako wzór takiego centrum przywołano brytyjski Open Data Institute.

Zaproponowano uwzględnienie w Programie powołania przez Ministra Cyfryzacji osoby odpowiedzialnej za jakość danych publikowanych w portalu Danepubliczne.gov.pl. W opinii autora propozycji w zbiorach danych publicznych nieuchronnie znajdują się błędy, i zazwyczaj nie ma komu ich zgłaszać, albo zgłoszenie pozostaje bez odpowiedzi i nie wywołuje skutków. Powołana osoba powinna być odpowiedzialna za przekazywanie tych zgłoszeń.

Zwrócono uwagę, że ze względu na metodologię doboru próby oraz liczbę uczestników ankiety, której wyniki przywoływane są w Programie (154 osoby) może być ona potraktowana jako jedynie bardzo ogólna wskazówka. Tak niska liczba uczestników nie pozwala traktować tej ankiety jako podstawy do oceny rzeczywistego zainteresowania społeczeństwa danymi publicznymi. Rekomendowano przeprowadzenie szerzej zakrojonych badań.

Zgłoszono postulat prowadzenia, równolegle z działaniami mającymi na celu poprawę jakości zbieranych i udostępnianych danych publicznych oraz poprawę jakości danych udostępnianych na portalu Danepubliczne.gov.pl, kampanii informacyjnej skierowanej do beneficjentów otwartości – przede wszystkim do obywateli i przedsiębiorców. Dzięki temu dane będą mogły być wykorzystywane na szerszą skalę, ale również jednostki administracji będą lepiej motywowane (poprzez widoczne efekty) do usprawniania procesu otwierania danych.

2. Uwagi korekcyjne

Uwzględniono zgłoszone w toku konsultacji uwagi redakcyjne, stylistyczne, poprawione zostały  omyłki pisarskie.

3. Pozostałe uwagi 

Dotyczyły zaproponowanych  formatów, zamieszczonych rysunków, wskaźników, definicji – otwartego formatu, ponownego wykorzystania, danych publicznych.

3.1 Wpłynęła rekomendacja bardziej precyzyjnego określenia w Programie zakresu przedmiotowego terminu dane publiczne; tj. rozszerzenia zakresu na zasoby naukowe i kulturowe

Program powinien obejmować nie tylko zdefiniowany ustawowo "zasób publiczny", ale także inne rodzaje informacji sektora publicznego. Takie szerokie rozumienie danych publicznych jest widoczne w działaniach II osi POPC, które obejmują nie tylko informacje i dane sektora publicznego, ale także zasoby naukowe oraz kulturowe. 

3.2 Do raportu wpłynęło szereg uwag odnoszących się do danych geoprzestrzennych i portalu Geoportal

Dotyczyły one m.in. stworzenia odrębnego dokumentu pt. "Standardy publikowania Otwartych Danych przestrzennych", w którym zostałyby  szczegółowo rozpatrzone kwestie publikowania tych informacji.

3.3 Regulacja kwestii prawnoautorskich

Zgłoszono postulat, aby w dokumencie "Standardy interoperacyjności i standardy otwartości danych" zostały zamieszczone standardy dotyczące własności intelektualnej ‐ w szczególności praw autorskich (a właściwie ich braku). Wpłynęła również rekomendacja stosowania otwartych licencji.

Uwagi do załącznika nr 1 - Standardy udostępnienia danych w CRIP

Uczestnicy konsultacji wyrazili opinię, że dokument pomija wiele kluczowych dla użyteczności danych aspektów  przygotowania i prezentacji danych. Zwrócono uwagę na bariery prawne, wymagania dotyczące plików, wymagania dotyczące lokalizacji i organizacji źródła danych, wymagania dotyczące standaryzacji i formatów plików, zbyt małe wymagania względem API.

Opiniujący Program zwrócili uwagę, że przygotowanie danych powinno obejmować nie tylko kwestie techniczne, takie jak wybór formatów danych, infrastruktury do ich przechowywania, standardy metadanych itp., ale też kwestie prawne. Ich zdaniem już w momencie zbierania/wytwarzania danych powinno dojść do jak najbardziej efektywnego usunięcia towarzyszących im ograniczeń prawnych, gdyż ich usuwanie na dalszych etapach jest zwykle utrudnione lub niemożliwe. Chodzi tu o usuwanie ograniczeń nie tylko z punktu widzenia celów organu, ale też z punktu widzenia wszystkich potencjalnych użytkowników tych danych. Ponieważ przewidzenie tych wszystkich użytkowników i ich zakresu korzystania nie jest możliwe z góry, tym większego znaczenia nabiera wprowadzenie praktycznych rozwiązań w zakresie wsparcia użytkowników w tym procesie w trakcie korzystania z danych.

Uwagi do zał. nr 2 – Priorytetowe obszary otwierania danych

Zgłoszono postulaty wpisania nowych zasobów, głównie w obszarach finanse, transport, statystyka. Postulowano poszerzenie Programu o precyzyjny plan wraz z harmonogramem otwierania i udostępniania danych znajdujących się w zasobie geodezyjno - kartograficznym. Uwagi dotyczyły także sposobu agregacji danych przez właścicieli.

Wpłynęła opinia, że w chwili obecnej udostępnianie danych do ponownego wykorzystania reguluje szereg ustaw "sektorowych". W wielu przypadkach udostępnianie danych w modelu zamkniętym jest prezentowane jako warunek sine qua non pozyskania środków finansowych na realizację zadań określonych organów. Zmiana tej sytuacji wymaga nie tylko zmian ustawowych, ale też i może przede wszystkim wypracowania praktycznych sposobów udostępniania danych przy jednoczesnym zapewnieniu środków finansowych na realizację zadań. Należy zwłaszcza ustalić istnienie i stopień powiązania pomiędzy zamykaniem danych a zdolnością do pozyskiwania przychodów przez określone organy.

III. Stanowisko MC

Ministerstwo Cyfryzacji zebrało opinie i przeanalizowało zgłoszone w toku konsultacji uwagi z różnych środowisk, co pozwoliło na dopracowanie proponowanych rozwiązań i implementację ich do dokumentu.

Wnioski z konsultacji oraz wynikające z nich rekomendacje w miarę możliwości zostały wykorzystane do uzupełnienia i korekty Programu, w celu uzyskania możliwie szerokiej aprobaty społeczeństwa, zainteresowanych podmiotów oraz instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie i realizację postanowień Programu. Wprowadzone do Programu zmiany są częściowo bezpośrednim uwzględnieniem zgłoszonych uwag lub doprecyzowaniem, wyjaśnieniem zagadnień, na które zwrócili uwagę uczestnicy konsultacji.

Zgadzamy się z opinią, że istnieje potrzeba szerokiego oddziaływania Programu, zarówno w sensie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Program adresowany jest do administracji rządowej, a przedmiotem jego oddziaływania są dane wytwarzane przez nią. Pragniemy zachęcić szerokie grono interesariuszy do zapoznania się z Programem, implementacji zawartych w nim standardów, a także stałej współpracy przy wdrażaniu Programu, m.in. poprzez wymianę wiedzy i doświadczeń w zakresie identyfikowania najbardziej pożądanych zestawów danych, najbardziej użytecznych form przygotowania i prezentacji danych. Istotne jest przy tym aktywne korzystanie z otwartych danych przez obywateli.

W odniesieniu do uwag dotyczących BIP i CRIP istotne są Kierunki Działań Strategicznych Ministra Cyfryzacji w obszarze informatyzacji usług publicznych, zgodnie z którymi będzie rozwijana, w tym samym miejscu, w oparciu o dotychczasowe portale obywatel.gov.pl i ePUAP, jedna brama wejściowa do wszystkich usług administracji publicznej. Informacje o usługach urzędowych w BIP zostaną uproszczone i przeniesione do ww. części usługowo-informacyjnej jednolitego portalu państwa. Dla pozostałych informacji o działaniu urzędów powstanie jeden zbiorczy dział biuletynu informacji publicznej zbudowany na bazie istniejących i rozproszonych serwisów BIP.

W odniesieniu do uwag zgłoszonych do treści zał. nr 1, pragniemy podkreślić, że Program stanowi zbiór wskazówek dla dostawców danych, nie opisuje strony technicznej sensu stricto wybranych formatów, ani nie kreuje nowych standardów danych. Użyte formaty są wskazane w Rozporządzeniu  Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych i nie występuje konieczność ich ponownej specyfikacji. Przytoczone formaty danych są zaleceniem i przykładem, mającym za zadanie umożliwienie udostępniania danych w sposób maksymalnie otwarty, tj. przy użyciu najbardziej rozpowszechnionych i popularnych aplikacji, w sposób niedyskryminujący i niewykluczający innych niż wskazane w Programie, sposobów udostępniania.

Zachęcamy podmioty udostępniające i ponownie wykorzystujące dane, do tworzenia własnych modeli wymiany danych, dostosowanych do możliwości dostawców i potrzeb użytkowników. Ze względu na stały rozwój technologii informatycznych oraz zadeklarowany i rzeczywisty przyrost ilości
i różnorodności zasobów, Program uwzględnia realizację zmian drogą ewolucyjną poprzez ustanowienie struktur organizacyjnych opartych o pełnomocników w poszczególnych instytucjach udostępniających dane, elastyczność rozwiązań technicznych, wśród których, w zależności od potrzeb, portal danepubliczne.gov.pl jest pośrednikiem lub źródłem (repozytorium) danych oraz umożliwienie kontaktu pomiędzy dostawcami i użytkownikami danych w sprawach udostępniania nowych zasobów lub uwag dotyczących już udostępnionych.

Mamy świadomość faktu, że treść zał. 2 nie zawiera wszystkich danych, jakie powinny zostać otwarte. Nie było naszą intencją tworzenie katalogu zamkniętego, dlatego w Programie zostały przewidziane mechanizmy, które pozwolą na stałe zasilanie portalu nowymi danymi. Wszystkie zgłoszone propozycje zostały dokładnie przeanalizowane. Część z nich wymaga jeszcze odrębnej analizy pod kątem tego, czy są możliwe i potrzebne zmiany w przepisach prawa, przebudowa systemów teleinformatycznych bądź inne ustalenia z dostawcami danych. Dlatego takie dane będą brane pod uwagę w terminie późniejszym. Przykładem może być spis Pocztowych Numerów Adresowych (PNA), który należy do danych pożądanych, ujętych w rekomendacjach Komisji Europejskiej w sprawie kategorii danych, które mają pierwszeństwo w uwalnianiu. Dane te są objęte licencją i za ich udostępnienie, w innej postaci niż na stronie Poczty Polskiej S.A., pobierana jest opłata. Natomiast załącznik został uzupełniony o bazę CEiDG, SIIS, dane o dworcach kolejowych, rejestry, wykazy gromadzone przez urzędy organów urzędowej kontroli żywności.

Dziękujemy za zgłoszone uwagi

Jeśli będą Państwo zainteresowani opinią MC w zakresie szczegółowych uwag, prosimy o kontakt na adres otwartedane@mc.gov.pl